Ordinanza G.I.P., 18 ottobre 1999, est. dott. Alfredo Sicuro

violazione di norme sulla sicurezza del lavoro da parte di ente pubblico - pagamento di una somma ai fini dell'estinzione del reato ex art. 24 D.P.R. 758/94 - pagamento con fondi pubblici - legittimità - esclusione - reato configurabile - abuso di ufficio e non peculato

Il giudice dott. Alfredo Sicuro,

letti gli atti del procedimento n. ***** R.G. G.I.P. nei confronti di ***** , per il reato di cui all’art. 314 c.p.;

esaminata la richiesta di archiviazione depositata dal P.M. in data 5 maggio 1999;

in esito all’udienza ex art. 409, co. 2 c.p.p. in data 13 ottobre 1999, sciogliendo la riserva;

OSSERVA

È pacifico in atti che *****, nella qualità di Sindaco del comune di *****, ha effettuato con denaro appartenente all’ente il pagamento della somma di £. 5.000.000 ai fini dell’estinzione ex artt. 21, co. 2 e 24, co. 1 D.P.R. 758/94 di contravvenzioni afferenti all’igiene e alla sicurezza sul lavoro commesse nella predetta qualità. Il P.M. richiede l’archiviazione, argomentando la liceità del comportamento dell’indagato sul presupposto della natura amministrativa della predetta sanzione, che, in forza del principio di solidarietà di cui all’art. 6 l. 689/81, legittimerebbe il pagamento diretto da parte dell’ente di appartenenza, salvo regresso.

L’assunto non è condiviso da questo giudice.

Gli artt. 20 ss. del D.P.R. 758/94 prevedono che, in caso di constatazione di un fatto integrante una contravvenzione in materia di sicurezza e igiene sul lavoro, l’organo di vigilanza, effettuata l’informativa ex art. 347 c.p.p. (art. 20, co. 4 D.P.R. cit.), impartisca al responsabile della violazione delle prescrizioni per regolarizzare, entro un termine fissato, la situazione riscontrata. Verificato l’adempimento della prescrizione, lo stesso organo di vigilanza ammette il contravventore a pagare entro trenta giorni, “in via amministrativa”, una somma pari al quarto del massimo dell’ammenda prevista. Il pagamento di tale somma estingue il reato (art. 24, co. 1 D.P.R. cit.) e il procedimento penale, fino ad allora sospeso (art. 23 D.P.R. cit.), viene chiuso con il provvedimento di archiviazione (art. 24, co. 2 D.P.R. cit.).

Il pagamento in questione si inserisce dunque in un procedimento complesso specificamente finalizzato a determinare l’estinzione del reato, a fronte di un procedimento già aperto contro il contravventore. Già questo, indipendentemente dalla qualificazione del pagamento medesimo come sanzione amministrativa, basterebbe a far gravare l’obbligo dell’adempimento direttamente sulle persona fisica cui il reato è contestato. È chiaro, infatti, che solo questa è destinata a subire le conseguenze, più ampie del puro e semplice pregiudizio economico, che derivano dalla sanzione penale. È solo questa, di riflesso, ad avere un concreto interesse a effettuare il pagamento posto anche che, ove il procedimento penale dovesse proseguire, la responsabilità dell’ente di appartenenza potrebbe venire in rilievo solo nella ricorrenza dei presupposti, tutti da verificare, dell’art. 89 c.p.p. L’art. 182 c.p., d’altra parte, stabilendo che “l’estinzione del reato o della pena ha effetto soltanto per coloro ai quali la causa di estinzione si riferisce”, chiarisce che il pagamento di una somma che si inserisce in un meccanismo complesso il cui esito finale è l’effetto estintivo dell’illecito non può che essere effettuato dalla persona interessata, salvo trasformare detto pagamento in una anomala sanzione amministrativa incardinata su un fatto di rilevanza penale, ma del tutto inefficace rispetto a questo. Il riferimento al carattere amministrativo del pagamento nel testo della legge significa soltanto che la determinazione della somma in rapporto alla pena edittale del reato e l’ammissione al pagamento sono effettuati dall’autorità amministrativa, senza intervento dell’autorità giudiziaria. Il che nulla toglie alla rilevanza dell’adempimento ai fini dell’estinzione dell’illecito e non inficia gli argomenti sopra illustrati.

Anche ammesso, poi, che, prescindendo da quanto sopra, debba ritenersi che per la descritta procedura l’illecito penale si trasformi in violazione amministrativa cui applicare le norme della l. 689/81, i termini della questione non cambiano. L’art. 6 di detta legge pone il principio di solidarietà tra l’autore della violazione e l’ente del quale questi è rappresentante o dipendente, ma non autorizza il rappresentante a pagare con denaro dell’ente la sanzione della quale è responsabile. La solidarietà passiva è istituto previsto nell’interesse dell’amministrazione che irroga la sanzione, la quale può riscuotere la sanzione pecuniaria agendo, oltre che contro il contravventore, contro l’ente di appartenenza. Il che è evidentemente cosa ben diversa dall’adempimento spontaneo di detto ente deciso dallo stesso contravventore quale legale rappresentante, a suo esclusivo vantaggio e allo scopo di provocare l’estinzione di un reato attribuitogli. L’ultimo comma dell’art. 6, inoltre, chiarisce in maniera inequivoca che il soggetto sul quale l’onere della sanzione pecuniaria deve gravare è esclusivamente l’autore della violazione, tanto che riconosce il diritto di regresso all’ente che ha pagato. Nel caso in esame, peraltro, pare da escludere che l’indagato, con il provvedimento in atti, nel disporre l’imputazione della somma in questione a un capitolo del bilancio comunale, avesse in alcun modo previsto, predisposto o segnalato ad alcuno la necessità del recupero della somma medesima nei suoi confronti. La stessa operatività in concreto della solidarietà, anche a seguire il punto di vista del P.M., appare, poi, discutibile. L’ente di appartenenza dell’autore di una violazione amministrativa è solo obbligato “in via solidale per le violazioni commesse dal suo rappresentante o dai suoi dipendenti, con diritto di regresso nei  confronti  degli  stessi,  ma  trattasi  di  una  responsabilità distinta da quella dell'autore dell'illecito, e, per essere fatta valere, richiede, a norma dell'art. 14 della legge n. 689 del 1981, un’autonoma contestazione.  Ne  deriva,  altresì,  che  la  persona giuridica  sia  tenuta, ex lege, solo in via solidale con l'autore dell'illecito, al pagamento della sanzione, ma sempre che  la violazione da parte di quest'ultimo le sia stata tempestivamente contestata, ma non nella qualità di autore dell'illecito, bensì di corresponsabile del pagamento della sanzione” (così Cass. civ. 5 luglio 1997, n. 6055. V. anche Cass. civ. 29 ottobre 1998, n. 10798). Nel caso in esame, per quanto è dato comprendere, tutti gli atti del procedimento sono stati notificati direttamente all’odierno indagato e solo a questo. Detta notifica, nonostante la qualità di legale rappresentante pro tempore del comune, non è sufficiente a determinare la responsabilità solidale dell’ente. Secondo la giurisprudenza, infatti, “nel caso in cui  la  violazione,  per  cui è prevista una sanzione amministrativa  pecuniaria, sia commessa dal legale rappresentante di una  persona  giuridica  o di un ente privo di personalità giuridica, nell'esercizio delle relative funzioni, la contestazione dell'infrazione  mediante  notificazione eseguita solo nei confronti della persona fisica, quale  responsabile della trasgressione, non costituisce  valida  contestazione  anche nei confronti della persona giuridica o dell'ente  privo  di  personalità  giuridica,  ai sensi dell'art. 14 della l. n. 689 del 1981, richiedendo espressamente detto art. 14 una  distinta ed autonoma contestazione del fatto a tutti  gli obbligati in solido” (così Cass. civ. 1° luglio 1997, n. 5885). Si trattava, in ogni caso, di questione aperta, rispetto alla quale il comune, ove richiesto del pagamento della sanzione, aveva delle possibilità di difesa che l’indagato ha vanificato, pagando spontaneamente, a proprio esclusivo vantaggio, con denaro dell’ente.

Riguardo alla qualificazione giuridica del fatto, così come prospettato in via subordinata dalla difesa nel corso dell’udienza camerale, pare più corretto l’inquadramento nella fattispecie dell’art. 323 c.p., piuttosto che nel peculato per il quale è avvenuta l’iscrizione nel registro di cui all’art. 335 c.p.p. Nel caso in esame non si è verificata un’appropriazione di denaro pubblico e il successivo utilizzo di questo per estinguere il reato. Il pagamento è stato invece effettuato in nome della pubblica amministrazione, effettuando così una distrazione del denaro dal fine pubblico. Fatto questo che, dopo la l. n. 86/90, è estraneo alla figura del peculato e si ritiene generalmente riconducibile alla figura dell’abuso di ufficio (v. Cass. 24 giugno 1996, Battaglia). Di tale reato ricorrono tutti gli elementi costitutivi: la violazione delle norme sui bilanci dell’ente locale e di tutte le disposizioni sopra menzionate, l’intenzionalità della condotta, la finalità di ingiusto vantaggio patrimoniale proprio. Per quanto riguarda il c.d. dolo intenzionale, lo stesso è agevolmente desumibile dal tenore dell’atto con il quale l’indagato ha disposto il pagamento laddove, fra l’altro, si richiama che il sindaco, e non il comune, era stato ammesso a pagare una somma a titolo di oblazione e si fa riferimento alla necessità di comunicare al P.M. l’avvenuto pagamento per consentirgli di avanzare richiesta di archiviazione, con ciò dimostrando che era ben chiaro per il pubblico ufficiale che il versamento della somma serviva a bloccare un procedimento penale nel quale, come risultava dagli atti precedentemente notificatigli, solo lui poteva avere assunto la qualità di indagato. Non incidono su tale valutazione le dichiarazioni di *****, funzionario comunale, il quale ha riferito di aver materialmente predisposto e fatto firmare al sindaco l’atto con il quale è stato deliberato il pagamento della somma. Ammesso pure che il ***** abbia agito di propria iniziativa e abbia inserito l’atto in mezzo ad altri senza segnalarne in maniera particolare il contenuto, rimane il fatto che l’indagato era certamente a conoscenza, se non altro per aver ricevuto il verbale di accertamento, delle implicazioni di tipo penale che la contravvenzione comportava e doveva necessariamente rendersi conto, o quantomeno porsi il problema, del suo coinvolgimento personale, e non solo quale organo apicale del comune, nella vicenda. E ciò, si badi, anche ove, secondo l’impostazione posta dal P.M. a base della richiesta di archiviazione, il sindaco e i funzionari del comune avessero qualificato la somma come sanzione pecuniaria amministrativa. Anche in questo caso, infatti, ritenendo che il comune dovesse pagare come coobligato solidale, l’indagato non può non essersi reso conto che ciò lo faceva diventare un debitore dell’ente e non può non aver percepito la necessità di prevedere tempi e modi dell’obbligatorio regresso. Non averlo fatto rappresenta un ulteriore indizio della circostanza per cui, in piena consapevolezza, è stato utilizzato denaro pubblico per il pagamento di una sanzione che, penale o amministrativa che fosse, aveva comunque carattere personale.

P. Q. M.

Visti gli artt.. 409, co. 5 c.p.p.

Non accoglie la richiesta di archiviazione e ordina la restituzione degli atti al P.M., disponendo che, entro dieci giorni, formuli l’imputazione.

Manda alla Cancelleria per la comunicazione della presente ordinanza al P.M., per la notifica all’indagato e al suo difensore e per quant’altro di competenza.

Messina, li 18 ottobre 1999

IL GIUDICE

(dott. Alfredo Sicuro)