Sentenza 26 giugno 1998

FATTO E DIRITTO

1. Omissis.

2. L’accusa ipotizza a carico degli odierni imputati i reati di abuso e talora di falso secondo uno schema che si ripete in maniera identica nella rubrica in epigrafe. I capi da 1 a 58, nonché tutti i trentatré capi che costituiscono la contestazione a carico di XXXX riguardano acquisti di arredi effettuati dal Comune di XXXX attraverso la costituzione di fondi presso l’Economo municipale e utilizzando la trattativa privata. Per ciascuno degli acquisti effettuati con tali modalità, in un arco temporale che va dal luglio 1990 all’aprile 1992, il P.M. configura l’abuso di ufficio, in vantaggio delle ditte fornitrici, sotto differenti profili. Viene in primo luogo contestato a tutti i componenti delle giunte municipali deliberanti di aver previsto la costituzione di fondi di economato, in funzione appunto degli acquisti degli arredi, in misura eccedente i limiti stabiliti dal regolamento municipale e di aver disposto procedersi a trattativa privata in violazione degli artt. 14 e 30 del regolamento di economato e dell’art. 95 dell’Ordinamento degli Enti locali (capi 3, 4, 6, 7, 10, 14, 17, 18, 19, 20, 22, 24, 26, 27, 29, 30, 32, 33, 35, 36, 39, 40, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 53, 54, 55, 56, 58 del procedimento principale; tutti i capi, ad eccezione del n. 32 del procedimento contro Romeo). Si contesta, poi, agli assessori o ai funzionari interessati all’acquisto degli arredi destinati ai rispettivi uffici, di avere, in attuazione delle delibere sopra indicate, proceduto direttamente agli acquisti senza espletare alcuna gara, scegliendo arbitrariamente le ditte fornitrici, destinatarie dell’ingiusto vantaggio ex art. 323 c.p., e trascurando di acquisire il visto di congruità sulle relative fatture (capi 2, 5, 9, 11, 13, 16, 21, 23, 25, 28, 31, 34, 37, 38, 41, 42, 43, 52). Al capo 57 del procedimento principale e al capo 32 di quello contro XXXX si contesta, ancora l’abuso, ai componenti della Giunta per aver emesso una delibera di liquidazione di somme in favore delle ditte AAA e BBB asseritamente beneficiarie di alcuni degli abusi sopra indicati in quanto fornitrici degli arredi acquistati nelle forme descritte. Viene, poi, contestato ad alcuni degli Assessori, nella loro qualità di proponenti delle delibere che riguardavano gli arredi da destinare ai loro uffici, il reato di falso per induzione tutte le volte in cui, secondo l’impostazione d’accusa, gli acquisti di arredi erano avvenuti in epoca precedente a quella dell’approvazione delle delibere di costituzione di fondi per l’espletamento delle relative gare. I prevenuti, cioè, avrebbero indotto in errore i componenti della Giunta, provocando l’approvazione di delibere che, diversamente dal vero, presupponevano beni da acquisire in futuro attraverso le opportune procedure, laddove gli acquisti erano già avvenuti ad opera degli imputati (capi 1, 8, 12, 15, 51). A CCCCC, Economo municipale, oltre al concorso nel reato sub 23, viene contestato l’abuso per aver proceduto personalmente agli acquisti a trattativa privata, utilizzando i fondi illegittimamente costituiti secondo quanto esposto (capo 60). Completano la contestazione le accuse mosse ai funzionari comunali XXXXXXX per i quali il profilo di abuso di ufficio viene individuato nell’aver vistato le fatture di acquisto conseguenti alle operazioni concluse in esecuzione delle procedure sopra descritte (capi 59, 61, 62, 63, 64, 65, 66).

Nella sostanza, ciò che viene contestato alla Giunta municipale e, secondo i casi, agli Assessori e ai funzionari per i loro comportamenti conseguenti, è di aver proceduto illegittimamente agli acquisti a trattativa privata, scegliendo così arbitrariamente il contraente del Comune, fuori dalle ipotesi in cui ciò è consentito dalle leggi e dai regolamenti vigenti. Il fatto contestato, spezzettato nella maggior parte dei casi in più capi di imputazione, comprende un’attività procedimentale complessa che parte dalla delibera di costituzione dei fondi di economato e, sul presupposto dell’effettiva consegna degli arredi da parte delle ditte venditrici, giunge alla fase propedeutica al pagamento del prezzo. La valutazione di rilevanza penale che questo Tribunale è chiamato a effettuare, identica per tutti gli acquisti oggetto della contestazione, va dunque incentrata su tale modulo procedimentale, nelle sue diverse scansioni coinvolgenti ora la Giunta nel suo complesso, ora i singoli Assessori, ora i funzionari competenti agli adempimenti via via richiesti per completare l’iter burocratico degli acquisti.

Dall’istruttoria effettuata è emerso pacificamente che il Comune di XXXXX, in conformità di una prassi ampiamente applicata anche negli anni precedenti a quelli oggetto della contestazione, ha proceduto agli acquisti di arredi di cui si discute, così come indicato in rubrica, nella forma della trattativa privata. I testi escussi, titolari di esercizi commerciali per la vendita di mobili, hanno dichiarato di aver ricevuto più o meno frequentemente richieste per lo più telefoniche da parte di funzionari del comune non meglio identificati, per l’invio di preventivi relativi a varie tipologie di arredi. In seguito alla predisposizione dei preventivi, poteva capitare o meno che le forniture fossero effettivamente commissionate. La documentazione acquisita conferma la predetta ricostruzione. Con le delibere indicate in rubrica sono state costituite anticipazioni di fondi presso l’Economo municipale. Il contraente è stato scelto direttamente dai singoli Assessori o funzionari, previa acquisizione di preventivi da ditte fiduciarie. I funzionari preposti, dopo la consegna dei beni, hanno vistato le fatture. L’Economo ha proceduto ai pagamenti a saldo degli acquisti con tali forme effettuati.

3. L’art. 3 del regolamento del servizio economato del comune di XXXX, nel testo vigente all’epoca dei fatti, prevede specificamente l’attribuzione alla Divisione Economato, fra gli altri, del compito di provvedere alla fornitura “dei mobili e degli arredi”. Gli artt. 14 e 15 dello stesso regolamento prevedono per le predette forniture il limite di spesa di £. 1.000.000 per ciascuna stipulazione e la forma della trattativa privata, con acquisizione di offerte da “diverse ditte attrezzate e specializzate” e con l’attribuzione al Sindaco o all’Assessore a ciò espressamente delegato di autorizzare l’ordinazione dei beni, da pagare appunto con i fondi a disposizione dell’Economo. L’art. 30, infine, stabilisce al primo comma che “per provvedere al pagamento delle spese minute ed urgenti, relativamente agli acquisti e lavori di cui all’art. 14, semprecché non superino l’importo di £. 1.000.000, è assegnata all’Economo …. una adeguata anticipazione di £. 60.000.000 per capitolo di spesa, secondo quanto stabilito dall’art. 31 e seguenti”. Il secondo comma della medesima disposizione prevede che la predetta anticipazione è utilizzabile anche, indipendentemente dal limite di £. 1.000.000, per far fronte, fra le altre, alle “spese aventi carattere di urgenza e che non possono differirsi senza pregiudizio del comune” (art. 30, co. 2°, n. 7). Tali disposizioni, dunque, attribuivano agli amministratori dell’Ente la possibilità di acquistare direttamente, utilizzando i fondi a disposizione dell’Economo, mobili per importi non superiori a £. 1.000.000. Consentivano, altresì, in presenza dei requisiti dell’urgenza e dell’indifferibilità ed entro i limiti di £. 60.000.000 per capitolo di spesa, l’acquisto dei medesimi beni attraverso apposita anticipazione in favore dell’Economo.

Tale seconda forma di acquisizione di beni corrisponde allo schema dei c.d. servizi in economia, definibili come quelle ipotesi in cui l’amministrazione contratta con il privato attraverso un suo funzionario, derogando alle procedure normali in considerazione dell’oggettiva impossibilità o della poca convenienza, correlata all’urgenza del provvedere o alla natura dei servizi da acquisire, di avvalersi di uno dei sistemi di scelta del contraente previsti dalle norme ordinarie. Riguardo all’individuazione dei servizi da gestire in economia da parte degli enti locali e alla fissazione di un tetto di spesa, la legislazione vigente lascia ampio margine ai regolamenti dei singoli enti. L’art. 102 l. reg. n. 16/63, infatti, riprendendo l’analoga disposizione contenuta nell’art. 8 R.D. n. 2440/23, stabilisce che “i servizi che, per la loro natura, possono farsi in economia sono determinati e disciplinati da speciali regolamenti comunali, precedentemente approvati col voto della maggioranza dei consiglieri in carica”. Il capo di imputazione richiama l’art. 95 della l. reg. Sicilia 29 ottobre 1955, n. 6 (Ordinamento degli Enti Locali) per affermare che il ricorso alla trattativa privata per acquisti di beni di valore superiore a £. 15.000.000 era comunque illegittimo, non essendo stato deliberato volta per volta dal Consiglio comunale ai sensi dell’ultimo comma della predetta disposizione. A questo riguardo, in primo luogo, deve condividersi l’assunto delle difese per cui i limiti previsti dalla predetta norma non trovano più applicazione dopo l’entrata in vigore della l. reg. n. 21/85 la quale, all’art. 52, limita l’obbligo di avvalersi delle procedure dell’appalto concorso, della licitazione privata o del pubblico incanto per “l’acquisizione di servizi e la fornitura di materiali e attrezzature necessari per l'espletamento dei compiti istituzionali, quando l'importo supera la somma di lire 80 milioni”. Tale disposizione abroga la precedente disciplina limitativa del ricorso alla trattativa privata, sia per i principi generali in tema di successione delle leggi nel tempo, sia per la generale previsione dell’abrogazione della norme in contrasto di cui all’art. 54 della stessa legge. Rimane in vigore la competenza in capo al Consiglio comunale di deliberare il ricorso alla trattativa privata secondo la previsione dell’art. 36 l. reg. n. 21/85, dettato per le opere pubbliche, ma certamente applicabile anche agli acquisti di beni.

Rispetto ai servizi in economia, tuttavia, tali principi non trovano applicazione. Secondo quanto già rilevato la gestione in economia si caratterizza proprio come deroga alle normali procedure a fronte di situazioni che determinano l’impossibilità o la non convenienza di far ricorso alle forme canoniche. La giurisprudenza amministrativa costantemente afferma che “i servizi che per loro natura debbono farsi in economia ex art. 8 comma 1 r.d. 18 novembre 1923 n. 2440 vanno individuati non in ragione della qualità del soggetto (agente della p.a. o impresa terza) che svolge l'attività, ma avendo riguardo alle connotazioni delle attività da compiere (quali, ad esempio, la qualità e destinazione della prestazione, le modalità di esecuzione, la limitata estensione nel tempo, l'entità della spesa e l'urgenza) e quindi alle caratteristiche oggettive dell'attività stessa che rendono impraticabili, antieconomiche o pregiudizievoli per la funzionalità dei servizi le normali procedure di contrattazione con i terzi ovvero la gestione diretta delle attività …. attività che mirano a soddisfare esigenze alle quali, per motivi vari, debba farsi fronte attraverso la costituzione di rapporti giuridici con soggetti estranei all'amministrazione, con procedure semplificate o comunque necessariamente diverse da quelle normalmente previste dalle norme di contabilità” (così Cons. Stato, Ad. gen., 6 aprile 1995, n. 39). Nel momento in cui le norme consentono il ricorso ai servizi in economia, pertanto, automaticamente legittimano anche l’utilizzo di forme semplificate, e segnatamente della trattativa privata. Ne discende che, nei limiti in cui il regolamento comunale prevede la costituzione di fondi di economato per determinate attività dell’ente, legittima, entro gli stessi limiti, l’acquisizione diretta, al di fuori delle procedure di gara pubblica. Sarebbe, del resto, del tutto assurdo prevedere la forma dell’anticipazione all’economo, in presenza di specifici presupposti peculiari tra cui, come ricordato, quello dell’urgenza, per poi utilizzare tali fondi attraverso procedure garantite che mal si conciliano con le esigenze che l’istituto persegue. Si tenga presente, inoltre, che il regolamento di che trattasi è approvato dal Consiglio comunale il quale, nello spirito della normativa sopra richiamata, cede alla Giunta una parte del proprio potere di determinazione della procedura da adottare per l’acquisizione di beni, nei limiti e alle condizioni previste dal regolamento medesimo. E la Giunta risponde politicamente al Consiglio delle modalità con le quali di siffatti poteri essa si avvale. Il tutto allo scopo di assicurare uno strumento duttile, da utilizzare in presenza di situazioni particolari in cui l’attivazione delle normali procedure, e la stessa preventiva autorizzazione alla trattativa privata da parte del Consiglio comunale, rischiano di compromettere la funzionalità dell’ente.

A parte vanno, invece, esaminate le delibere nn. 1014 e 1015 del 12 aprile 1991 (capo 3 della rubrica). Queste, in effetti, violano l’art. 30 del regolamento in quanto prevedono entrambe la costituzione di un fondo di £. 100.000.000 su un unico capitolo di bilancio, eccedendo il limite previsto dalla norma predetta. Le difese hanno sostenuto a questo riguardo che il regolamento citato riguarda unicamente il servizio di economato, mentre i servizi in economia, non essendosi il comune di XXXX dotato di un apposito regolamento, sarebbero disciplinati unicamente dall’art. 102 l. reg. n. 6/55, con conseguente mancanza di qualsiasi limite di spesa. Nel corpo della presente sentenza si sono in parte già evidenziate le ragioni per le quali tale impostazione non è condivisibile. Che l’art. 30 del regolamento si riferisca proprio ai servizi in economia trova conferma nell’art. 77 del Decreto del Presidente della Regione Sicilia 29 ottobre 1957, n. 3 il quale, in relazione ai servizi di cui all’art. 102 della legge n. 6/55, prevede una procedura di anticipazione in favore dell’Economo identica a quella di cui qui si discute. Il citato art. 102, del resto, non ha portata immediatamente precettiva, ma rinvia la disciplina dei servizi di che trattasi ai regolamenti, in assenza dei quali difetta la stessa possibilità di attivare le relative procedure, anche per la mancanza di indicazioni circa i presupposti che ne legittimano il ricorso. Ne discende che, nella misura prevista dalle suddette delibere, gli acquisti non potevano essere effettuati direttamente con trattativa privata e la costituzione del fondo era in contrasto con il regolamento comunale.

4. Posto quanto sopra, per tutti i capi di imputazione nei quali si contesta l’illegittimità della procedura non sussistono certamente gli estremi oggettivi del reato di abuso d’ufficio. Ciò, sia con riferimento alla disciplina vigente all’epoca dei fatti, che rispetto a quella introdotta dalla l. 234/97.

La formulazione dell’art. 323 c.p. introdotta dalla l. 86/90 e oggi abrogata era tutta incentrata sul concetto di “abuso” (“Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che .... abusa del suo ufficio, è punito ...”). Il significato letterale della parola, quale riportato dai dizionari, è quello di “uso eccessivo, illecito, arbitrario”. Il concetto di abuso è conosciuto in un tutti i settori dell’ordinamento ed è generalmente individuato nell’uso di un potere secondo modalità tali da consentire all’agente il perseguimento di un fine diverso o ulteriore rispetto a quello per il quale il potere medesimo è stato attribuito. Il diritto civile, ad esempio, conosce l’abuso del diritto che, pur non espressamente codificato, è stato elaborato dalla dottrina e dalla giurisprudenza sulla scorta di disposizioni quali gli artt. 833 e 1175 c.c. come un esercizio del diritto al solo scopo di nuocere ad altri senza alcun apprezzabile vantaggio per il soggetto agente. Nel diritto comunitario l’abuso di posizione dominante previsto dall’art. 86 del Trattato CEE è generalmente individuato in tutte quelle pratiche, poste in essere da un’impresa che ha acquisito sul mercato una posizione di particolare preminenza, che, attraverso strumenti diversi da quelli sui quali si fonda il normale rapporto concorrenziale, hanno per effetto di ostacolare il grado di concorrenza ancora esistente in quel settore di mercato ovvero di precluderne lo sviluppo. Nel codice e nella legislazione penale il riferimento all’abuso è ricorrente e non dà generalmente luogo a particolari problemi interpretativi. Nella maggior parte dei casi, infatti, vengono in rilievo comportamenti la cui qualificazione di abusività dipende da una valutazione del loro contenuto in rapporto alle finalità per le quali determinati poteri vengono attribuiti. Anche nel diritto penale, pertanto, si ha un abuso quando le modalità di esercizio di un potere riconosciuto dall’ordinamento sono tali da incidere sulla sfera giuridica di coloro che a quel potere sono assoggettati in termini diversi rispetto alla previsione della norma anche in rapporto alle finalità che in astratto devono essere perseguite. In tutti i casi l’abuso sussiste o non sussiste su un piano strettamente oggettivo, prescindendo, cioè, dalle finalità perseguite dall’agente. Quando l’abuso costituisce elemento di una fattispecie penale è sempre preso in considerazione quale elemento della condotta e, come tale, presuppone una verifica del concreto atteggiarsi delle modalità di esercizio del potere, e non dello stato soggettivo di chi lo esercita. Diversamente – se, cioè, un comportamento potesse configurarsi come abusivo per il solo fatto del perseguimento di finalità illecite – si realizzerebbe un’osmosi tra elemento oggettivo ed elemento soggettivo del reato con inevitabile pregiudizio del principio di materialità.

Nel caso del reato di cui all’art. 323 c.p., nella formulazione abrogata, il contenuto della condotta abusiva andava visto nella medesima prospettiva. Il pubblico ufficiale (o l’incaricato di pubblico servizio) commetteva l’illecito ove avesse esercitato il potere connesso al proprio ufficio in maniera, non da soddisfare l’interesse pubblico in forza del quale il potere medesimo era stato conferito, ma in funzione di interessi privati, propri o altrui, ovvero in funzione di interessi che, seppure pubblici, erano diversi da quelli previsti. In tutti questi casi l’ufficio diveniva uno strumento per il perseguimento di fini illeciti. Questi ultimi, tuttavia, dovevano venire in rilievo, in primo luogo, sotto il profilo oggettivo. L’attività del soggetto agente, apprezzata nella sua materialità di atto amministrativo o di semplice comportamento, doveva essere essa stessa tale da determinare un vantaggio o un danno diverso da quello fisiologicamente connesso all’esercizio del potere. È evidente che qualsiasi scelta discrezionale, per la sua stessa natura, determina sempre vantaggi per qualcuno con correlativo pregiudizio per qualcun altro. La connotazione di abusività della medesima derivava nel vecchio art. 323 c.p., pertanto, dall’apprezzamento di tale incidenza sull’assetto complessivo degli interessi in rapporto all’interesse pubblico che l’attività amministrativa deve soddisfare. Quando la determinazione del pubblico ufficiale era compatibile con quest’ultimo interesse, ciò che andava valutato era il modo in cui il potere era stato esercitato, verificando se, nel bilanciamento degli interessi in gioco, fosse stato rispettato il principio di imparzialità della pubblica amministrazione. Nel caso in cui i due piani di verifica avessero dato esito positivo, e quindi il comportamento dell’agente fosse risultato compatibile con l’interesse pubblico e correttamente esercitato in rapporto al principio di imparzialità, l’abuso non sussisteva. Ciò indipendentemente da qualsiasi verifica circa eventuali aspetti di illegittimità dell’atto o di irregolarità del comportamento che, nella misura in cui non si traducevano in una strumentalizzazione dell’ufficio nel senso prospettato, non assumevano rilevanza penale. L’abuso, pertanto, affermava la giurisprudenza, “ricomprende tutti quei comportamenti (anche non estrinsecantisi in atti amministrativi) che concretizzano un uso illegittimo dei poteri funzionali o un illegittimo esercizio di compiti inerenti ad un pubblico servizio e che, di conseguenza, ledono il buon funzionamento o l'imparzialità dell'azione amministrativa” (così Cass. 21 marzo 1996, Vinciguerra).

Così delineato il concetto di abuso, è certamente condivisibile l’orientamento giurisprudenziale formatosi nel vigore del testo abrogato secondo il quale l’accertamento del reato prescindeva da un sindacato di legittimità o illegittimità dell’atto amministrativo nel quale si fosse eventualmente concretato il comportamento del soggetto agente. La cognizione del giudice penale, infatti, riguarda un piano diverso da quello dell’atto amministrativo: quello dell’esercizio strumentale del potere in vista di un interesse diverso da quello protetto. Tant’è che, pacificamente, l’abuso d’ufficio poteva essere commesso anche attraverso comportamenti materiali o per omissione. Ne discende che poteva ben darsi il caso di un atto illegittimo, per incompetenza o violazione di legge, che non assumesse sul piano oggettivo rilevanza penale in quanto non determinava uno sviamento di potere nel senso più sopra specificato. In questa prospettiva interpretativa, il vizio di violazione di legge, evidentemente, costituiva nella maggior parte dei casi un sintomo dell’esistenza dell’abuso in quanto determinava un assetto finale degli interessi diverso da quello programmato. Tale vizio, però, non rilevava come elemento costitutivo della fattispecie, ma come dato idoneo a far emergere la deviazione dell’atto dal fine funzionale (v. Cass. 15 febbraio 1995, Chiefallo). Per converso l’accertamento dell’abuso comportava automaticamente l’illegittimità dell’atto, necessariamente viziato quantomeno da eccesso di potere. Anche in questo caso, tuttavia, i piani dell’accertamento erano diversi. Il giudice penale esaminava il complessivo comportamento del pubblico ufficiale e lo valutava secondo i canoni della legge penale, esaminando le eventuali violazioni di legge e i vizi strutturali dell’atto sempre nella prospettiva dell’accertamento dello sviamento di potere, secondo modalità affatto diverse da quelle che nell’esame della medesima vicenda avrebbe adottato il giudice amministrativo. Un atto formalmente legittimo, perché non affetto da nessuno dei vizi tipici rilevabili dal giudice dell’atto, pertanto, avrebbe potuto essere ritenuto abusivo, quindi illegittimo, dal giudice penale che attraverso una piena cognizione, non più dell’atto, ma di una condotta ascritta al pubblico ufficiale, avrebbe potuto accertare che in concreto il provvedimento aveva deviato dallo scopo tipico.

Nei casi oggi all’esame del Tribunale una valutazione di “abusività” della condotta degli imputati non può essere ancorata all’utilizzo illegittimo della procedura della trattativa privata, posto che, per tutto quanto esposto, a determinate condizioni tale procedura poteva essere attivata, diversamente da quanto sostenuto dall’accusa e salvo il profilo di illegittimità già riscontrato con riferimento alle delibere nn. 1014 e 1015. Si tratta, allora, di verificare in fatto se tali condizioni sussistessero effettivamente ovvero se gli amministratori, allo scopo di favorire i fornitori, abbiano artatamente giustificato il ricorso alle forme descritte, prospettando presupposti inesistenti ed emanando conseguentemente atti viziati. Solo per tal via, infatti, è possibile affermare che il comportamento dei pubblici ufficiali ha deviato dallo scopo tipico in vista del perseguimento delle finalità illecite che l’accusa attribuisce loro, così determinando un obiettivo contrasto dell’atto con le finalità pubbliche. Lo stesso vizio sopra riscontrato con riferimento alle delibere nn. 1014 e 1015 non è di per sé sufficiente per riconoscere l’elemento materiale del reato di abuso, dovendosi comunque verificare se detta violazione, già sul piano oggettivo, si è indirizzata a una finalità contrastante con l’interesse pubblico, secondo quanto sopra prospettato.

Le delibere di cui si discute motivano tutte il ricorso all’anticipazione in favore dell’Economo sulla necessità degli acquisti in relazione a esigenze contingenti dei vari uffici allo scopo di assicurare la funzionalità dei servizi, sulla inopportunità di procedere a gare d’appalto, sull’urgenza del provvedere, ovvero su tutti tali presupposti variamente combinati tra di loro. Gli acquisti di arredi, in verità, costituiscono nei regolamenti degli enti pubblici e nella stessa legislazione una tipologia per la quale frequentemente viene consentito l’utilizzo della procedura dei servizi in economia. Si veda, a titolo di esempio, l’art. 68 D.P.R. 18 dicembre 1979, n. 696 che, per gli enti pubblici economici, prevede espressamente tale procedura per “acquisto, manutenzione, riparazione e adattamento di beni mobili”. Le ragioni di tale scelta sono intuibili. Gli arredi degli uffici poco si prestano ad essere acquisiti con le normali procedure in quanto la loro selezione può richiedere valutazioni di compatibilità con la dotazione esistente e di funzionalità rispetto alle attività di istituto che difficilmente possono essere effettuate in una gara pubblica, a meno di predeterminare l’oggetto dei beni da acquisire in sede di bando di gara in maniera tale da precludere la partecipazione a gran parte dei possibili concorrenti. Il rischio opposto è, poi, quello di trovarsi costretti, a fronte di bandi che non specificano in dettaglio i requisiti dei beni, all’acquisito di materiale non adeguato o non compatibile nei termini sopra esposti. D’altra parte, gli arredi degli uffici si collegano direttamente all’attività istituzionale dell’ente e, nel momento in cui se ne prospetta la necessità, la loro acquisizione presenta sempre una qualche connotazione di impellenza, specie se vista in relazione ai tempi necessariamente lunghi che le procedure canoniche richiedono, anche a fronte di beni di valore modesto, sovente commerciati da un numero limitato di fornitori. Non è certo un caso in questa prospettiva che, come già ricordato, l’art. 3 del regolamento di economato del Comune di XXXX preveda tra i compiti dell’Economo proprio la fornitura degli arredi. Richiamare il numero e l’entità delle forniture in esame per sostenere l’insussistenza dei citati presupposti di urgenza e necessità è, pertanto, argomento suggestivo, ma non condivisibile, a meno di non spingere la valutazione da compiere in questa sede fino all’opportunità delle scelte via via adottate dagli amministratori dell’ente.

Difetta in ogni caso qualsiasi elemento in atti che consenta di escludere, anche in relazione a quanto sopra evidenziato, che nei casi oggi all’esame del Tribunale l’ente abbia utilizzato la descritta procedura in assenza dei presupposti enunciati nelle relative delibere e stabiliti dal citato art. 30, n. 7 del regolamento. I testi d’accusa, in massima parte titolari o dipendenti delle ditte fornitrici, nulla hanno potuto riferire al riguardo. Nessuna specifica indagine risulta essere stata effettuata in questa direzione. I testi a difesa, per contro, hanno con diverse sfumature confermato l’esistenza di situazioni contingenti che giustificano gli acquisti con urgenza. Il Tribunale, in ultima analisi, non dispone di alcun elemento per smentire l’affermazione degli imputati, che esplicita la motivazione delle delibere, per cui l’esigenza di acquisto degli arredi era variabile e urgente in quanto dipendente da modifiche nella dislocazione degli uffici, dalla fatiscenza dell’esistente, da modifiche nell’organizzazione dell’attività di ufficio in relazione all’acquisizione di nuovi macchinari e degli strumenti informatici, mentre il collegamento di tali situazioni con evenienze contingenti precludeva una programmazione generale in sede di approvazione del bilancio e l’adozione di procedure di gara pubblica. Non emerge, infine, da alcuno degli elementi in atti – e non è neppure oggetto della contestazione – che i beni acquisiti non fossero funzionali alle esigenze prospettate, che gli stessi non siano stati effettivamente destinati all’uso dichiarato nelle delibere, che le specifiche tipologie di beni oggetto dei diversi acquisti potevano essere fornite a migliori condizioni da altre ditte operanti sul mercato.

A maggior ragione il giudizio di insussistenza del reato, già sul piano oggettivo, va riferito alla nuova formulazione dell’art. 323 c.p. Ritenuta, per quanto sopra, la legittimità del ricorso alla trattativa privata, la disciplina scaturita dalla l. 234/97 impedisce di prendere in considerazione la valutazione di sussistenza dei presupposti di necessità e urgenza effettuata dalla Giunta con le delibere di cui si discute. L’eventuale travisamento di tali presupposti integrerebbe comunque un eccesso di potere irrilevante a fini penali, posto che nella novella è solo la violazione di legge o di regolamento a integrare, insieme alla violazione dell’obbligo di astensione, l’elemento oggettivo del reato (v. Cass. 2 aprile 1998, Ferrante). L’apprezzamento dell’urgenza della spesa e dell’indifferibilità della stessa, così come previsto dall’art. 30 del regolamento, è necessariamente rimesso alla valutazione della Giunta in quanto, la genericità del presupposto di fatto cui l’anticipazione è subordinata, lascia all’amministrazione un ampio margine entro il quale essa può determinarsi in funzione dell’interesse pubblico, senza che il giudice penale possa sovrapporre la propria valutazione a quella effettuata nella sede amministrativa.

5. Quanto all’elemento soggettivo, il testo abrogato dell’art. 323 c.p. richiedeva, oltre alla consapevolezza di porre in essere un comportamento abusivo, il dolo specifico rappresentato dal fine di procurare a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale o non patrimoniale o ad altri un ingiusto danno. Era in proposito affermazione ricorrente della dottrina e della giurisprudenza, allo scopo di mantenere separato il piano soggettivo da quello oggettivo, che “dovendo l'uso dell'ufficio essere illegittimo in sé, l'accertamento dell'elemento materiale del reato non coincide con l'elemento psicologico, il quale, se soggettivamente sussistente, può soltanto essere utilizzato, sul piano oggettivo, ad colorandum” (così Cass. 21 marzo 1996, Vinciguerra). A meno di trovarsi in presenza di situazioni di abusività della condotta evidenti per chi le pone in essere e univocamente indirizzate ad un fine ben individuabile, l’accertamento del dolo specifico andava compiutamente effettuato individuando specifici dati fattuali che dimostrassero che, nel porre in essere un determinato comportamento, l’agente perseguiva uno degli scopi sanzionati. Nella struttura del dolo specifico si inseriva la c.d. doppia illegittimità dell’abuso in quanto il vantaggio o il danno perseguiti dovevano essere “ingiusti”. Ciò, “nel senso che deve essere contra legem non solo la condotta, ma anche il fine perseguito dall'agente sicché il reato in esame non sussiste quando, pur essendo illegittimo il mezzo impiegato, il fine di danno o di vantaggio non sia di per sé ingiusto. Tale interpretazione deriva sia dal tenore letterale della norma che menziona separatamente l'abusività della condotta e l’ingiustizia del fine, sia dalla ratio che tende a sottrarre alla sanzione penale quelle ipotesi in cui, sia pure attraverso un comportamento materiale formalmente illegittimo (perché viziato da incompetenza relativa o da violazione di legge), si persegua un fine di per sé legittimo” (così Cass. 16 marzo 1995, Medea).

La novella del 1997 ha trasferito il danno o il vantaggio ingiusto dal piano del dolo specifico a quello dell’elemento materiale, inquadrandolo come evento del reato. Ha, poi, previsto una forma peculiare di dolo, nota in dottrina e giurisprudenza come “dolo intenzionale”, esplicitata nel testo legislativo con l’avverbio “intenzionalmente” (v. Cass. 6 marzo 1998, Testa). Com’è noto la scienza penalistica nelle sue elaborazioni più recenti classifica l’elemento soggettivo del reato a seconda dell’atteggiamento volitivo dell’agente rispetto all’evento naturalistico e all’interesse protetto dalla norma incriminatrice. Graduando in maniera crescente a seconda dell’intensità della volizione si hanno, pertanto, il dolo eventuale (l’evento è accettato come possibile, ma non voluto), il dolo diretto (l’evento è voluto, perché accettato come conseguenza altamente probabile o certa dell’azione) e, appunto, il dolo intenzionale (l’evento è perseguito dall’agente in quanto rappresenta il fine ultimo dell’azione) (v. per tale classificazione Cass. SS.UU. 25 gennaio 1994, Cassata). E nel fuoco del dolo rientra anche l’ingiustizia del danno o del vantaggio, vale a dire, così come affermato dalla giurisprudenza sopra richiamata, la contrarietà alla legge dell’evento perseguito. Sotto quest’ultimo profilo in casi come quelli in esame, laddove l’ingiustizia del vantaggio patrimoniale, a fronte di prestazioni effettivamente rese e congruamente compensate, si connota per la ritenuta abusività del ricorso alla trattativa privata quale forma di scelta del contraente, il dolo avvolge necessariamente l’illegittimità degli atti, indipendentemente da ogni questione circa la natura integratrice o meno delle disposizioni amministrative che disciplinano l’esercizio del potere ai fini dell’eventuale applicazione dell’art. 47 c.p.

Nel presente giudizio la prova dell’elemento soggettivo rimane affidata, in via esclusiva, a pure presunzioni. I presunti fornitori favoriti, nessuno dei quali considerato dall’accusa concorrente nel reato di cui all’art. 323 c.p., sono in numero tale, specie se rapportato al mercato cittadino del settore, da rendere difficoltosa la stessa astratta configurazione del disegno complessivo che gli amministratori avrebbero perseguito con i presunti illeciti di cui si discute. È certo vero che, tra tutte le ditte menzionate nel capo di imputazione, alcune hanno venduto al comune più di altre. Non si vede come, tuttavia, anche a voler prescindere dal fatto che la contestazione riguarda indifferentemente tutti i fornitori, tale circostanza possa assumere rilevanza sul piano probatorio, specie nell’assenza di qualsiasi indicazione circa la capacità commerciale di ciascuna delle ditte e circa la tipologia di mobili da ciascuna venduta, anche in relazione alle peculiarità degli arredi come sopra evidenziate. Difetta, in ogni caso, al di là della presunta illegittimità delle procedure, qualsiasi dato concreto che consenta di individuare anomali rapporti tra gli amministratori e i fornitori così da ricollegare l’azione a un intento di favore. Ciò che sembra emergere dagli atti è che l’unica finalità perseguita era quella di ottenere celermente gli arredi, utilizzando la procedura più agile a disposizione del comune. Insostenibile, stando alle emergenze dibattimentali come sopra richiamate, è invece che le delibere fossero preordinate ad erogare denaro in favore dei commercianti, senza una situazione di effettiva necessità ovvero a prezzi incompatibili con le condizioni di mercato.

Per altro verso, concesso pure che, seguendo l’accusa, l’anticipazione di fondi fosse illegittima e gli acquisti a trattativa privata non consentiti dalle leggi e dal regolamento, rimarrebbe ancora da dimostrare che i prevenuti fossero consapevoli di agire in maniera irregolare e che ciò abbiano fatto per procurare ai fornitori quei vantaggi derivanti dalla trattativa privata senza interferenze da parte di concorrenti. Risulta, invece, dagli atti e, in ultima analisi, dalla stessa rubrica che enumera circa quaranta delibere aventi identico contenuto in un arco temporale inferiore all’anno e sei mesi, che il comune di XXXX effettuava gli acquisti di mobili, secondo una prassi instaurata in epoca precedente a quella oggi all’esame del Tribunale, sempre utilizzando le anticipazioni all’Economo e la trattativa privata. Il teste WWWW, a questo riguardo, si è espresso in maniera nettissima, confortando ampiamente quanto affermato sul punto dagli imputati sottopostisi all’esame. Su tale presupposto, è insostenibile che l’intento degli imputati fosse quello di favorire terzi. È ragionevole ritenere, viceversa, che essi si siano adeguati a una prassi, mai contrastata peraltro neppure dagli organismi di controllo, la quale garantiva comunque l’immediata soddisfazione di un’esigenza (l’arredo degli uffici) che verosimilmente gli amministratori, ciascuno per la parte di sua pertinenza, sentivano come pressante. Non sussiste, in ogni caso, alcun elemento che consenta di affermare il contrario.

6. Quanto alle contestazioni che riguardano l’utilizzo dei fondi da parte degli Assessori o dei funzionari, rileva il Collegio che nessuna censura può essere mossa a costoro per aver dato esecuzione a delibere che, oltre che legittime per tutto quanto sopra esposto, erano comunque assistite dall’efficacia propria di qualsiasi atto amministrativo e, indipendentemente dalle modalità attraverso le quali erano state approvate e dai loro eventuali vizi, avevano giuridica esistenza e forza vincolante per gli organi del comune. È evidente che, in linea teorica, coloro che tra gli Assessori hanno concorso all’approvazione di delibere illegittime, per esserne stati proponenti ovvero per avere concorso alla formazione della volontà della Giunta, potrebbero rispondere dell’abuso sotto questo profilo. Giuridicamente inconferente è, invece, pretendere di ricollegare un effetto di questo genere a un’attività esecutiva promanante dalle delibere medesime. Ciò, a maggior ragione, con riferimento ai funzionari, ivi incluso l’Economo municipale, che, nel momento in cui la Giunta si era assunta la responsabilità, giuridica e politica, di affermare la necessità di determinati acquisiti e di stabilire che agli stessi si procedesse nella forma della trattativa privata, non avevano alcuna ragione per ritardare o omettere quanto loro demandato al fine di attuare gli obiettivi prefissati dall’organo di amministrazione.

Considerazioni analoghe valgono con riferimento ai Direttori di ripartizione i quali, anche ammesso che fossero consapevoli dell’illegittimità (rectius convinti che la Giunta fosse incorsa in una violazione di legge nell’approvazione) delle delibere con le quali erano stati decisi gli acquisti e stabilite le modalità di scelta del contraente, non si vede come avrebbero potuto sottrarsi ad un visto la cui unica finalità, secondo quanto emerso pacificamente dall’istruttoria, era quella di attestare la conformità dei beni consegnati a quanto richiesto. Conformità che nessuno ha messo in dubbio durante il dibattimento e non costituisce oggetto di contestazione.

Neppure può essere attribuita alcuna responsabilità all’Economo (YYYYY) per aver effettuato i pagamenti in seguito ad acquisti a trattativa privata che davano attuazione a delibere regolarmente approvate. Va, peraltro, tenuto presente che, considerata la natura privatistica del rapporto instauratosi tra l’ente e i fornitori, il ritardo nel pagamento avrebbe certamente provocato un’azione giudiziaria con aggravio di spese e oneri accessori sul prezzo concordato e non avrebbe certamente corrisposto, a prescindere da ogni altra questione, all’interesse del comune.

7. Il falso contestato ai capi 1, 8, 12, 15 e 51 discende, nell’impostazione d’accusa, dal fatto che le anticipazioni di fondi previste da talune delibere sono state imputate ad acquisti che erano stati già effettuati al momento dell’approvazione delle delibere medesime. Di qui la contestazione, mossa ai soli Assessori proponenti, di aver “indotto in errore la Giunta comunale, la quale attestava falsamente che i fondi erano costituiti allo scopo di consentire futuri acquisti tramite l’effettuazione di gare”. La contestazione così configurata, in primo luogo, appare viziata da un’evidente illogicità nel rapporto con gli altri capi di imputazione. Se da una parte si accusa il proponente di aver ingannato la Giunta, dall’altra la stessa Giunta viene accusata di aver posto in essere atti illegittimi allo scopo, evidentemente comune anche all’Assessore, di favorire il medesimo fornitore. In nessuna delle delibere, poi, si attesta che gli acquisti sarebbero avvenuti tramite gare. In tutti i casi oggi all’esame del Tribunale, motivando sulla necessità degli arredi, la Giunta ha giustificato l’anticipazione all’Economo, prevedendo quindi, per quanto già esposto, procedure semplificate e non certamente gare d’appalto. Tant’è che ai partecipi alle deliberazioni si contesta proprio di non aver previsto tali forme di scelta del contraente.

A parte ciò, la discrasia tra le date delle delibere e quelle degli acquisti dipende da un artificio contabile e non dalla prefigurazione da parte della Giunta di specifici arredi che attraverso il fondo si sarebbero dovuti acquisire. Nell’approvare l’anticipazione la Giunta non stabiliva quali arredi si sarebbero dovuti acquistare, né determinava la somma da impegnare a tali fini. Era l’Economo, direttamente o per il tramite dell’Assessore o del dirigente dell’ufficio interessato, a stabilire, nei limiti dell’anticipazione, quali arredi acquistare e quando provvedervi. Il significato dell’atto era, pertanto, quello dell’impegno della spesa con la forma dell’anticipazione all’economo. È solo in sede di consuntivo, invece, che il fondo era stato imputato a questo o a quell’acquisto. Nei casi di cui si discute si è verificato che una parte del fondo costituito con le delibere indicate in rubrica è stata imputata al pagamento di fatture che recano date precedenti alle delibere medesime. Si è dunque verificato che, effettuati determinati acquisti, si sia ricorso per il pagamento a fondi apparentemente non esistenti al momento in cui i contratti erano stati stipulati. Una tale situazione, tuttavia, non è certamente apprezzabile sotto il profilo del falso. Le delibere di che trattasi hanno consentito di sanare una situazione contabilmente irregolare nella quale, evidentemente, per quanto il Tribunale può comprendere sulla scorta degli atti disponibili, erano stati effettuati acquisti a trattativa privata non capienti rispetto ai fondi economali all’epoca disponibili. L’aggiustamento contabile di tale irregolarità è, tuttavia, successivo alla delibera e non incide sulla realtà effettuale dell’unico dato storico che il provvedimento attesta (la necessità di acquisire arredi) e sulla portata dispositiva dello stesso (la costituzione di un fondo per l’acquisizione in economia dei beni). Non può dunque farsi discendere dal rendiconto circa l’utilizzo del fondo la falsità di delibere che hanno previsto unicamente l’entità di detto fondo, senza ulteriori vincoli quanto alla destinazione delle somme che la definizione generica delle necessità e l’imputazione di bilancio.

Le suddette conclusioni non mutano anche a concedere che i singoli proponenti, consapevoli di aver effettuato acquisti non autorizzati e privi di copertura finanziaria, abbiano indotto la Giunta ad operare una sorta di sanatoria così consentendo il saldo delle fatture altrimenti impossibile. Al di là dell’inverosimiglianza di una simile ricostruzione, contrastata dall’esistenza di una prassi consolidata per cui acquisti di tal genere sono sempre stati fatti in dette forme per cui tutti gli amministratori erano in condizione, nei limiti consentiti dal bilancio, di ottenere con sollecitudine tutto quanto necessario al funzionamento dei rispettivi uffici senza necessità di attuare particolari sotterfugi, rimane il fatto che, anche in questo caso, le delibere non hanno attestato alcunché che non fosse conforme al vero. D’altra parte, data la capienza di bilancio, la manifestazione di volontà della Giunta di destinare agli arredi una determinata somma, toglie qualsiasi rilevanza a comportamenti quali quelli descritti perché, nella sostanza, ratifica l’adozione della gestione in economia e fornisce un adeguato supporto economico agli acquisti già effettuati.

8. In conclusione, tutti gli imputati vanno assolti dai reati loro ascritti per la ritenuta insussistenza e dei fatti di abuso e di quelli di falso come descritti in epigrafe in forza di tutto quanto sopra affermato. Tale statuizione deve prevalere, con riferimento all’imputato LLLLL, sull’estinzione del reato per il decesso del prevenuto.

P. Q. M.

Visto l’art. 530 c.p.p.

Assolve gli imputati dai reati loro rispettivamente ascritti perché il fatto non sussiste.

Indica il termine di giorni novanta per il deposito della motivazione.

Messina li 26 giugno 1998

IL GIUDICE ESTENSORE IL PRESIDENTE

(dott. Alfredo Sicuro) (dott. Giuseppe Armando Leanza)